Riksrett og presidentsystemer i Brasil og andre steder

(Jeg sendte en noe kortere versjon av denne til kronikkavdelingen i Dagbladet, men fikk ikke svar så her kommer den på min blog i stedet - skulle noen være interessert i litteraturreferanser for påstander om forskning og forskningsresultater jeg refererer til i teksten, vennligst ta kontakt.)

Einar Hagvaag kommer i Dagbladet den 1. september med betimelig kritikk av den politiske eliten i Brasil når han skriver om Dilma-saken, men han tar feil når han skriver at man ikke kan sparke en president av politiske grunner i et presidentsystem, men kun når "presidenten misbruker Grunnlovens fullmakter".

Politisk motiverte avsettelser gjennom riksrettssaker og andre tilsvarende prosedyrer har vært brukt før i flere land i Latin-Amerika i moderne tid. Faktisk så åpner flere grunnlover for at presidenter på ulike vis kan holdes politisk ansvarlige for sine handlinger slik som i parlamentariske regimer, så lenge et stort nok flertall (ofte 2/3) ønsker det. I praksis er hovedforskjellen mellom regimetypene på dette området ikke om årsaken for avsettelsen er politisk eller et lov-, eller grunnlovsbrudd, men flertallskravet.

For å ta noen eksempler: I Ecuador og Peru har nasjonalforsamlingene i overenstemmelse med sine grunnlover erklært at presidenten har "forlatt kontoret/jobben" sin ("abandonar el cargo"), og avsatt presidenter uten annen grunn enn denne erklæringen. I Ecuador i 2005 satt faktisk presidenten på kontoret da det skjedde. Dette var naturlig nok politiske avgjørelser. I 1997 ble en annen ecuadoriansk president erklært "gal" (formelt "politisk inkapabel") av parlamentet, med vanlig 50% flertall, og avsatt. Mens i Paraguay i 2012 ble dette landets president holdt politisk ansvarlig for en politiaksjon som endte med flere dødsfall. President Lugo ble fjernet via riksrett for "å ha utført sine plikter på en dårlig måte". En svært politisk dom, selvsagt, som grunnloven åpner for. I USA skulle Bill Clinton fjernes for blant annet å ha løyet under ed, motivasjonen for republikanerne var nok likevel politisk. I Venezuela i 1993 ble president Pérez fjernet for å ha stjålet penger fra statskassen til bruk i Daniel Ortegas valgkamp i Nicaragua i 1990. Motivasjonen til presidentens eget parti derimot var å kvitte seg med en upopulær leder for å bedre sjansene i neste valg. Og både opposisjonen og regjeringspartiet ønsket å stoppe Pérez sine upopulære nyliberale reformer. Grunnlover i presidentsystemer åpner formelt for å fjerne en president av politiske grunner, og reelt vil alltid politiske hensyn ligge bak evt. juridiske anklager mot en president. Det er en misforståelse (trolig basert på USAs eksempel) når det gjelder Brasil og når det gjelder andre land i Latin-Amerika at en president må ha begått et lov- eller grunnlovsbrudd for å bli fjernet fra makten. En president kan holdes politisk ansvarlig for sine handlinger av et parlament, det er Dilma-saken et eksempel på.

Riksrett heter på spansk og portugisisk en politisk dom ("juicio político"), nettopp fordi det er det det er. Politikere som dømmer en annen. Selvsagt vil politiske motiver være avgjørende for presidentens skjebne. Det gjør at populære, men korrupte presidenter overlever i embetet, mens upopulære og ikke-korrupte politikere, som Dilma Rousseff, mister jobben. Politiske motivasjoner og kalkulasjoner vil alltid være viktige. Ofte er det slik at det flertallet som kreves for å vinne fram med riksrett er omtrent det samme som kreves for å endre grunnloven (ofte rundt 2/3 flertall). Om en koalisjon har et grunnlovsendrende flertall, kan den gjøre omtrent hva den vil, også sparke presidenter på politisk grunnlag (Om det er lurt, er en annen sak). Hvordan Hagvaag, jeg eller andre mener presidentsystemer bør fungere, har dermed lite å si.

Det er ikke så overraskende at presidentsystemer i Latin-Amerika, og spesielt systemet i Brasil, utfordrer konvensjoner om hvordan disse fungerer. Forskning viser at Latin-Amerikas presidentsystemer siden uavhengigheten har skilt seg mye fra USA sitt system, og har inkludert mange trekk vi vanligvis identifiserer med parlamentariske system. Brasils grunnlov fra 1988 ble til og med i hovedsak skrevet med tanke på at landet skulle bli parlamentarisk, men dette ble stemt ned av velgerne i en folkeavstemming. At det brasilianske og andre Latinamerikanske presidentsystemer også etteraper parlamentariske prosedyrer for å sparke regjeringssjefen, passer inn i et slikt bilde om at regionens presidentsystem innehar en mellomposisjon mellom USA sitt system og de europeiske parlamentariske system. Uansett viser slike politiske avsettelser av presidenter i Brasil og i Latin-Amerika at politiske systemer endres over tid og gjennom praksis. Våre konvensjoner basert på en modell av USA om hvordan presidentsystemer fungerer, eller bør fungere, vil derfor være feilaktige. Manglende kunnskaper om Latinamerikanske grunnlover og mulighetsrommet som der eksisterer for å fjerne en president gjør at mange skriker opp om "kupp" når en president man sympatiserer med blir sparket.

Politiske avsettelser av en president rokker ved maktbalansen og maktfordelingsprinsippet, men når det kommer til slike dype og alvorlige konflikter mellom de to folkevalgte organ, vil parlamentet, så lenge flertallet er stort nok, vinne fram. Det blir ofte stygt, som i Brasil, men alternativene kan være verre. Vinner presidenten konflikten så kan det ende i at parlamentet stenges og demokratiet bryter sammen som i Peru i 1992. Dersom parlamentet ikke har rett til å sparke presidenten (gjennom riksrett eller andre måter), så kan konflikter lett ende i militærkupp som i Honduras i 2009. I Venezuela kan ikke parlamentet lenger føre riksrett mot presidenten, og det virker mildt sagt noe uheldig gitt dagens situasjon. Maktfordelingsprinsippet i flere Latinamerikanske land, deriblant Venezuela, Peru og Uruguay, er for øvrig også svekket vet at presidenten på visse vilkår, kan oppløse parlamentet. Igjen baserer vi vår kunnskap om presidentsystemer på en modell etter USA, som få Latinamerikanske land likner på.

Forskningen på området viser at slik 'kreativ' bruk av riksretten og andre presidentfall sjelden får negative konsekvenser for demokratiet. Slik sett skiller disse krisene seg veldig fra et kupp (hvis konsekvenser ble tydelige for en hel verden under og etter det mislykkete kuppforsøket i Tyrkia). I visse tilfeller kan det faktisk være positivt at parlamentet kan fjerne presidenten fordi det gir mulighet til å fjerne udemokratiske presidenter mellom valg. Hvordan det vil gå med Brasil under Temer gjenstår å se, men landet har vesentlig større problem enn krangelen om hvem som skal sitte i presidentpalasset, og riksretten mot Dilma vil naturlig nok ikke løse krisen i Brasil. Det var vel så mye økonomien som noe annet som felte Dilma, og bedres ikke denne har den potensiale til å fjerne flere presidenter på politisk grunnlag.